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腐败威胁中国的未来

已有 54 次阅读2011-03-06 12:48

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聽聽聽聽聽聽聽聽聽聽聽 裴敏欣:腐败威胁中国的未来

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聽聽 聽随着中国经济以每年10%左右的速度飞速增长了近三十年,中国的崛起似乎是势不可挡的。高储蓄、融入全球经济和私营企业,这些都将在未来几年推动中国的经济增长。然而,在中国的活力背后,潜伏着许多危险:环境的退化,人口的不断老龄化,不平等的加剧,不健全的社会保障网络,以及最重要的普遍的腐败,这些都可能会阻碍这个大国以一个强国的面貌重新出现。

  打击腐败也许是眼下一项最棘手的任务,因为它要求做出政治上的艰难改革,而这也是北京迄今仍然回避的问题,因为北京担心改革会动摇中国***统治的最高权威。但是,如果不加紧打击官员的腐败,中国政府的治理将面临严重的风险。其他发展中国家的经验表明,腐败的失控将破坏关键的治理制度,引起公众的不满,加剧社会经济的不平等,造成严重的经济扭曲,并加大爆发全面危机的风险。无法遏制官员的腐败将不可避免地危及中国的经济发展。

  对中国腐败的测量

  在大多数的国家,测量腐败几乎是不可能的,因为腐败活动的非法性是多种多样的。就中国而言,透明度的普遍缺乏进一步增加了测量的难度。然而,公众的看法,官方的审计,媒体的报道,官方反腐败的执行数据,以及基于国际准则的估计都表明,在中国腐败盛行并且造成了巨大的损失。

  近年来,对政府官员和普通公民的民意调查显示,腐败已成为最受公众关注的问题之一。每年研究人员都在中共中央党校(培训高层和中层官员的机构)对完成入学登记的100—120名官员进行调查。从1999年到2004年,这些官员都把腐败列为最严重或次严重的社会问题。国务院发展研究中心在2006年底对4,586名企业高管(其中87%来自非国有企业)进行了调查,让他们诚实地对地方官员做出评价。几乎四分之一(23%)的受访者认为当地官员“糟糕”,12%的受访者认为他们“非常糟糕”。根据国际透明组织(Transparency聽International,简写为TI,又称“透明国际”,是一个非政府组织,其总部位于德国柏林)编制的清廉指数(Corruption聽Perceptions聽Index,简写为CPI),中国位列世界较腐败的国家之列。从2001年到2006年,在1—10分的范围内,中国的平均“腐败印象得分”为3.4分(得分越低,国家在公众、国内私营企业家和国外投资者的印象中就越腐败)。在国际透明组织的指数之中,中国一向位于底部1/3的国家之列。

  中国国家审计局的年度审计结果是对中国腐败的另一种测量。从1996年到2005年,国家审计机构的审计发现,有11,900亿元(约合1,700亿美元)的公款被挪用和浪费(这些非法活动包括:夸大职工人数,设立贿赂基金,挪用专项资金,非法收费)。根据这项测量,被挪用的政府资金约占这段时期内预算内支出的8%。

  引人注目的贪污丑闻频繁见诸报道,这描绘出中国腐败的严峻形势。例如,犯罪者盗窃的金额已经成倍地上升。在20世纪80年代,几乎没有哪个腐败丑闻的金额超过100万元。即使按照通货膨胀率调整之后,政府官员今天掠夺的金钱的数额都是惊人的。即使是一个级别相对较低的官员,也能聚敛数以百万计的非法财富。例如,四川省犍为县的一个县委书记就聚敛了3,400万元的财富。另一位某一南方城市的中共地方领导,在2006年被逮捕的时候已经卷走了3,200万元的赃款。具有讽刺意味的是,他的同僚——这个城市的反贪局长所收受贿赂的价值超过30,00万元。

  大量的政府和中共官员因犯错误而遭受处罚,这又为测量腐败多提供了一个数据点。根据由中国***的反贪机构——中央纪律检查委员会所提供的统计数据,自20世纪80年代初以来,中国***因各类违法犯罪平均每年处罚130,000—190,000名党员。2006年,中纪委的数据显示,这年有32%的中共党员因涉嫌可能的犯罪活动(例如妨碍和破坏社会秩序)而受处罚,有16%的中共党员参与经济腐败活动。每年也有成百上千的地方官员因贪污丑闻而身败名裂。从1997年10月到2002年9月,有28,996名县处级干部以及2,422名厅局级官员因腐败而被起诉。平均而言,在这段时间里每年有6,000名地方高级官员因腐败而被起诉。

  为了粗略地估算一下腐败的直接成本,我们可以假设政府开支、合同和交易的10%被用于回扣、贿赂或者就是被官员盗用。中国政府的采购预算在2005年为3,000亿元。中国官方预算中所谓的行政支出是另一项油水较多的预算,约占总支出的20%(在2003年为4,700亿元)。如果采购预算和行政支出有10%被盗用或挪用,那么这将达到国内生产总值的0.65%。2005年政府出售土地使用权的收入达5,800亿元。对地方官员的贿赂很容易就占到了这项收入的10%—20%(580—1,160亿元,或GDP的0.5%—1.0%)。2003年,国有企业在固定资产投资上支出了2.1万亿元(GDP的19%)。如果有10%被盗用,这就将造成2%的GDP的损失。基于保守的假设,如果土地租赁收入、固定投资和政府支出的10%被盗用和挪用,那么2003年腐败的直接成本就是GDP的3%,约合860亿美元,其金额超过了2006年政府的全部教育支出。

  腐败的特征

  中国的腐败集中于国家广泛参与的各个部门:基建项目,土地使用权的出售,房地产,政府采购,金融服务以及严格受管制的行业。中国缺乏政治过程的竞争和新闻自由,这使这些高风险部门更容易发生欺诈、盗窃、回扣和贿赂。2006年对3,067起腐败案例的研究发现,大约有一半参与腐败的官员和个人与基建项目和土地交易有关。

  这种腐败的盛行从许多负责交通运输和城市规划的地方官员的倒台中就可见一斑。在中国,有一半的省级交通主管因腐败而被判刑(一些人甚至被处决)。在土地的购置和转让领域,腐败也很普遍。一般而言,地方官员使用非法的(并且有时是暴力的)手段以低价获取农田,随后就把土地的使用权卖给开发商以换取贿赂。2005年,由国土资源部所领导的对16个城市的调查发现,用于开发的土地有一半都是非法获取的。据国土资源部执法监察局的负责人表示,政府在1999年至2005年之间破获了100多万起非法获取土地的案件。

  中国的金融部门也同样面临腐败的难题。对中国的银行、经纪行、保险公司和农村信用合作社来说,贷款审批的回扣、内部人员的巨额盗窃、资金的挪用和大规模的欺诈都是常有的事。2004年,中国的银行业监管者清查出5,840亿元被挪用的资金;而在2005年他们则发现了7,670亿元被挪用的资金。在中国大型银行中,有大量的高级主管因腐败而被监禁。2003年,在对来自银行、国有企业、私营企业、经纪行和农村家庭的3,561人的调查之中,82%的受访者表示,腐败在金融机构中“普遍或相当普遍”。平均而言,借款人的行贿额等于贷款总额的9%。

  地方国家机构的腐败,主要是通过买官卖官(在政府中买卖职位)的方式进行的,这是另一个引起担忧的原因。20世纪80年代,买官卖官的现象还前所未闻,而自20世纪90年代中期以来,这种现象变得非常普遍,尤其是在欠发达的地区。尽管中国政府没有提供总体的数据,但是,频繁的媒体报道表明,这种腐败现象已经在很多地区蔓延。一个极端的案例就是,黑龙江的265名高级地方官员——他们中包括1名省长、5名副省长级官员,以及这个省半数行政区的党委书记——涉嫌买卖政府的职位。这个丑闻中的主犯——某一行政区的中共书记,在1997年—2002年之间的净收入达2,400万元。

  像买官卖官一样,地方统治精英之间的合谋串通是政治腐败的另一种标志——并且这也是20世纪90年代之后的现象。抽样调查表明,所有的贪污案件中,20%—65%都可以被归类为合谋串通。最恶劣的情况就是,合谋串通已经把整个行政辖区转变成地方的黑手党国家。阜阳,一个位于安徽省的、人口为900万的城市,有着并不光彩的名声——出了一连串腐败的书记和市长;他们中的一些人已经被处决。成百上千的地方官员因腐败而被处罚。该市主要行政机构的大多数领导,包括历届警察局长,都已经因腐败而被免职。合谋串通腐败在金融部门中最为普遍。研究发现,在所有的金融腐败和犯罪案件中,大约有60%的案件涉及多个合谋串通的犯罪者。

  腐败的原因

  在中国,普遍性的腐败源于国家局部性的经济改革,政府执行不严格,以及中国***不愿意实行实质性的政治改革。

  局部改革的经济

  国际经验表明,腐败与国家对经济的参与密切相关;在那些国家控制重要经济资源并广泛介入经济的地方,往往也有更多的腐败。在中国,尽管经历了三十年的经济改革,国家仍然深入且广泛地扎根于经济之中。如今,国有部门占到了GDP的35%以上;控制着全国最大的公司;垄断了银行、发电与自然资源等核心产业;拥有上万亿美元的固定资产;并且每年新投资上千亿美元。此外,国家还控制着关键的价格(最重要的是利率与土地价格),并严格管制着某些经济活动(房地产开发与基础建设)。这样一种混合经济为腐败的产生创造了肥沃的土壤,因为行使着批准权力的官员很容易为了非法的个人收益而滥用权力。

  不严格的执行

  非正式的观察者往往对中国向腐败官员所施加的明显严厉的处罚(漫长的监禁与死刑)印象深刻。(最近的一个例子是前中国药品监管部门的最高官员被处以死刑,这一官员受贿一百万元,批准了一千多种药品,而其中很多药品的效力受到质疑,并且有六种是彻底的假冒产品。)然而,表面现象是具有欺骗性的。尽管有这些高姿态的、对官员实行严厉处罚的案件,但是官方的执行数据却表明,北京仅仅对一小部分腐败的党员与政府官员进行了处罚。例如,自1982年起,中国***每年有130,000—190,000的党员受到党的处罚,而其中近80%的人最多只是受到一次警告。仅有20%的人被开除党籍。受到刑事起诉的不到6%。最近几年中,这些被判有贪污罪的人有一半都得到了缓刑,而且不再服刑。因此,平均每100个腐败官员中,最多只有3个可能会入狱,贪污腐败成为一种高收入低风险的活动。

  未能采取政治改革

  在与贪污腐败作斗争的过程中,北京更偏爱一种自上而下的方法。即常规地发放一系列姿态强硬的、旨在抑制地方一级腐败的指令与条例。政府现有的对抗腐败的法律、规则和指令已有1200多条,但它们的施行从表面上看却是缺乏效果且参差不齐的。近几年,为了回应公众的愤慨,北京引入了一些新的自上而下的措施办法,例如,省级反腐败的最高官员轮流担任,任命中央政府官员担任省级反贿赂委员会的领导,各部、各机构以及各重点国有企业中的反腐败领导直接向中纪委述职,以及派遣检查组到各省对省级党的首要领导进行调查。这些集中化的举措虽然受到欢迎,但是效果有限。同时,由于害怕更全面的方法可能会威胁到中国***的至高地位,中国政府对于进一步减少国家在经济中发挥的作用,提高司法独立性,以及调动媒体与民间社会的力量,始终持一种抵制的态度,即便是国际经验表明,只有通过这些成熟完善的尝试才能够杜绝系统性的腐败问题。

  腐败问题为什么重要

  人们很容易忽略腐败对于中国的有害影响。对许多人而言,虽然腐败猖獗,但中国仍呈现出高速的经济增长,这证明了腐败未必总是限制经济的发展。其他人可能会参照中国的东亚邻居——韩国、日本与台湾——的记录。它们在相似的快速发展阶段都经历了各种形式的裙带资本主义,但却显然没有遭受十分严重的后果。有人甚至认为,在中国的背景之下,腐败可能就是人们所说的,一个本无明确动机的国家官僚政治的车轮润滑剂:没有腐败,生产性的经济交易可能就不会发生。

  不幸的是,这些观点既不符合中国的实际情况,也不符合历史事实。首先,在中国,腐败的总成本是巨大的。由于腐败而导致的直接经济损失标志着一大笔财富——每年至少占GDP的3%——被转移到了一小部分精英手中。每年财富从较贫穷者手中到更富有者手中的这种转移,加剧了中国社会经济的不平等并使得公众对社会不公正现象的认识迅速提高。第二,腐败的间接成本——效率的损失;浪费;以及对环境、公共卫生、教育、关键性公共机构的信誉与文职机关士气的损害——是难以估量的。中国所付出的高昂代价充分证明,腐败所带来的损失并不是理论上的。例如,为帮助中国国有银行——金融部门中腐败的主要受害者——渡过难关而支付的费用,就接近五千亿美元。每年,地方一级的腐败都会引发数以千万计的骚乱与暴力集体抗议,这削弱了社会稳定,而且使内部治安方面的额外支出成为必要。腐败也对中国大规模的环境恶化、社会服务的退化以及住房、卫生保健和教育成本的上升起到了助长作用。

  迄今为止,高储蓄、强大的贸易业绩以及有利的人口统计数据使得北京能够抵消腐败的直接成本并保持增长。但是,腐败已经降低了中国经济增长的质量,因为伴随其经济扩张的还有各种社会弊病,而这其中有很多都需要大量的投资对其进行矫正。腐败的水平越低,中国获得增长的质量可能就会越高,对于环境、经济效益、公共卫生与社会稳定的损害就会越小。高质量的增长比低质量的增长更具可持续性。

  最后,值得注意的是,中国的邻居——从日本到韩国、泰国和印度尼西亚——都已为腐败的裙带资本主义付出了过高的代价。在十年前的亚洲金融危机中,韩国、泰国和印度尼西亚都经历了十分惊人的金融崩溃,而这主要是由其金融与公司部门大规模的腐败所造成的。日本的经济停滞了十年,也同样是其公司部门与政治过程中系统性的腐败问题所导致的。在过去的十年里,台湾丧失了其增长的有利势头,而腐败激起的民愤已为银行部门带来了很大的金融压力,并影响了几乎整个政治体制。

  有人认为中国并不像俄罗斯、苏哈托时期的印度尼西亚或蒙博托时期的扎伊尔那样腐败,而且虽然有腐败,它仍然取得了蓬勃的发展,但是这并不能让我们宽慰多少。的确,腐败尚没有使中国经济的崛起脱离轨道、激发一场社会变革或阻挡住西方的投资者。但是,要得出结论说中国的体制具有极大的能力,能减轻贪污腐败所造成的不断上升的成本,这就十分愚蠢了。从经济方面来说,如最近的学术研究所表明的,无法控制的腐败会抑制贸易、投资与创新。最终,经济将衰退。从政治方面来说,在发生危机的时期,贪污受贿的统治精英们会为其弊政而付出巨大的代价。的确,日常的腐败并不会造成变革。但是,在人民看来是无可救药的、贪婪且自私自利的统治精英们在大众之中几乎没有什么合法性,而且在面临重大危机的冲击时,其政权更容易被推翻,1986年菲律宾马科斯的倒台以及1998年苏哈托在印尼的独裁政权的崩溃就是明证。中国政府本身很清楚这些政治风险。在上个世纪80年代的政治危机中,公众对于官员腐败的愤怒正是使全中国数百万人民走上街头的因素之一。

  腐败所带来的最危险的威胁实际上是无形的。普遍的腐败稳定地增加着一个国家的系统风险。而结果就是,这个国家的金融体系变得十分脆弱,其环境退化而且脆弱,其执法行动受到损害而且缺乏执行力,其基础建设缺乏保障,其公共卫生系统缺乏反应能力,并且其管制体制摇摇欲坠,凡此种种,不胜枚举。显然,单是由腐败所造成的系统风险的积累就增加了发生重大危机的可能性。

  对美国及其盟国的政策建议

  中国的腐败具有超越其边界的溢出效应。由腐败的统治精英所支配的中国不会成为一个可靠的战略合作伙伴,或发展成为一个自由民主的国家。全球化与中国在世界上日益增长的经济存在意味着,中国的腐败将直接损害西方国家的经济利益。在中国境内,腐败将危及外国的直接投资,因为地方官员的非法行为可能会使西方国家的企业面临潜在的巨大的环境、人权与金融方面的不利条件。腐败为西方国家的公司创造出严重的障碍,使其在中国面临着为赢得生意而从事不法活动的竞争对手。腐败使西方企业的知识产权尤其受到威胁,因为按照常规,不讲道德原则的地方官员在收受贿赂之后会保护中国的造假者。

  中国的腐败所带来的溢出效应是真实且实质性的。由腐败造成的环境灾害——例如有毒物质泄漏到主要的河流系统之中——可能会影响到中国的邻国。全球的公共卫生与安全同样可能因为中国内部腐败推动了受污染食品与伪劣药品的生产与出口而受到危害。地方一级的腐败妨碍了中国政府遵守它已签署的国际协定,而这又损害了国际合作,并且加剧了中国与西方国家之间的紧张局势。中国的腐败通过毒品走私、拐卖人口和洗钱这样的跨境犯罪的传播而对其他国家产生影响。

  在中国反腐败的过程中为其提供协助,这符合美国及其西方盟国的利益。尽管美国对中国政府在国内如何反腐败施加不了什么影响,但华盛顿在刺激北京采取更多制度改革这方面上还是具有一定的影响力的,因为中国方面越来越希望将大批携带不义之财逃到西方国家的中国官员送上法庭。中国的执法机构宣称,到2006年5月为止,已有800多名嫌疑人逃往了国外。他们的案件所直接涉及的款项超过七百亿人民币(九十亿美元)。

  虽然对北京的人权纪录与缺乏司法独立问题的关注使美国无法在政治上与中国签署引渡条约(法国是唯一与中国签署了这样的协议的西方国家),但华盛顿应考虑以下三项适度的举措以协助中国:

  信息共享。美国应当增强对有关中国腐败问题的信息的收集以及与其盟国之间的信息共享。鉴于美国国会中国事务执行委员会(Congressional-Executive聽Commission聽on聽China,聽简写作CECC)在人权问题领域已经进行了巧妙的监测,美国政府需要投入资源以建立一个数据库,对被报导出来的、已经造成严重财政损失、人权侵犯以及对公共卫生、环境与公共安全造成损害的主要腐败案例进行跟踪。当西方企业对中国的业务风险进行评估时,这些将成为非常宝贵的信息。对于政策决策者而言,这一数据库将有助于评价中国的经济与政治前景,并且针对那些会给西方社会的福利与公共安全造成威胁的腐败的溢出效应提供预警。

  加强法律合作。在现有的法律互助条约的基础上,华盛顿与中国可以在非法移民(几乎所有逃到美国的腐败官员都使用了不正当的移民方法)和洗钱问题的领域扩大它们的合作。中国最近加入了金融行动防治洗钱特别工作组织(Financial聽Action聽Task聽Force聽on聽Money聽Laundering),这将促进美中两国在跟踪和追回被中国腐败官员所盗走的资产这一方面的合作。2007年7月,由美国联邦调查局(U.聽S.聽Federal聽Bureau聽of聽Investigation)和中国公安部开展的关闭中国一个主要盗版软件公司的联合行动,就为我们提供了又一个在打击中国腐败官员制造的跨境犯罪活动方面进行合作的典范。

  坚持对中国警察与法律系统的改革。华盛顿必须坚持将中国执法行动和法律程序的改革作为协助北京追踪在美的中国逃犯并追回他们所盗走资产的条件。美国由此可以促使中国进行关键性的改革,并使在其执法实践中遵守国际规范。

  卡内基基金会通常在公共政策问题上不采取任何体制上的立场;这里所提出的观点并不反映基金会、主管人员、工作人员或理事们的意见。

  资料来源

  请访问www.CarnegieEndowment.org/pubs聽来获取以下这些出版物及其他的出版物。

  The聽Dark聽Side聽of聽China’s聽Rise,聽Minxin聽Pei聽(Foreign聽Policy,聽March聽2006).

  www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm·fa=view&id=18110.

  China’s聽Trapped聽Transition:聽The聽Limits聽of聽Developmental聽Autocracy,聽Minxin聽Pei

  (Harvard聽University聽Press,聽2006).

  China’s聽Governance聽Crisis,聽Minxin聽Pei聽(Foreign聽Affairs,聽October聽2002).

  张玲/何淑静聽译,陈子恪聽校

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  *聽“op-eds”是“opposite聽editorial”的简称,意思就是“与社论版相对的那一版”。这一版主要刊登观点类的文章,与社论不同的是,它只代表作者的观点,不代表报社的立场,类似于国内报刊的专栏版。——译者注

  作者简介:裴敏欣是卡内基国际和平基金会中国研究项目的高级研究员和项目主任。他的研究集中于发展中国家的民主化、中国的经济改革与治理、中美关系等领域。他是《从改革到革命:共产主义在中国和苏联的让位》和《中国陷入困境的转轨:发展型独裁体制的局限性》的作者。他的研究被广泛发表在《外交政策》、《外交》、《国家利益》、《现代中国》、《中国季刊》、《民主杂志》等期刊和众多汇编的着作上。裴敏欣经常为BBC世界新闻、美国之音和国家公共电台撰写评论;在《金融时报》、《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《新闻周刊国际版》、《国际先驱论坛报》和其他主要新闻报刊上也有他的专栏*。裴敏欣在哈佛大学获得了他的政治学博士学位。


来源:卡内基国际和平基金会2009-8-17
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